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全国人大常委会法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建造项目竣工结算依据有关限定的研究意见
讯息来源:开户送体验金网站大全咨询有限企业     日期:2018-12-7

全国人大常委会法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建造项目竣工结算依据有关限定的研究意见 

 法工委函〔2017〕2号

    2018年5月,我委收到中国建筑业协会《开户送体验金网站大全有关申请对限定"以审计结果作为建造工程竣工结算依据"的地方性法规实行立法审查的函》。来函对地方性法规中有关以审计结果作为政府投资和以政府投资为主的建造项目竣工结算依据的限定提议审查创议。创议认为,该限定混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限,与审计法、合同法的有关限定相抵触。

    收到审查创议后,我委对有关审计的地方性法规实行了梳理,发现有局部省、自治区、直辖市和一些设区的市在地方性法规中对审计结果作为政府投资和以政府投资为主的建造项目竣工结算依据做了限定。这些限定首要有三种情况:一是直接限定审计结果应当作为竣工结算的依据;二是限定建单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据;三是限定建单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。

    大家研究认为,审计法第二十二条限定,"审计机关对政府投资和以政府投资为主的建造项目的预算实行情况和决算,实行审计监督"。为实行审计法的限定,地方性法规对保障审计监督作出具体限定,是必要的。但是,地方性法规限定的第一、二种情况,即直接限定以审计结果作为竣工结算的依据和限定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据,虽然可以在一定程度上加强对政府投资资金的保障,在法律上却存在以下问题:一是扩大了审计决定的效力范围。按照审计法的限定,审计机关对政府投资和以政府投资为主的建造项目的预算实行情况和决算,实行审计监督;审计机关在法定职权范围内做出的审计报告、审计决定,被审计单位应当实行;被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。审计法标准的是审计机关与被审计单位之间的行政关系,不是被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。审计法的限定不宜直接引申为应当以审计结果作为被审计单位与施工单位实行结算的依据。地方性法规以审计结果作为被审计单位与施工单位实行结算的依据,实质上是以审计决定改变建造工程合同,扩大了审计决定的法律效力范围。

    二是限制民事权利,超越了地方立法权限。按照立法法限定,民事根本准则只能制定法律。地方性法规为实行法律、行政法规的限定,可以按照本行政区域的实际情况作出具体限定,但无权对法律限定的民事权利作出限制或者减损的限定。在投资建造活动中,承担政府投资和以政府投资为主建造工程的建造单位与施工单位是平等的民事主体,双方签订的建造工程合同属于民事合同。虽然建造工程出资全部或者首要来源于国家财政,有一定的特殊性,但并不能因此改变二者之间平等的民事法律关系。地方性法规强制要求已审计结果作为合同双方竣工结算依据,将适用于被审计单位的审计决定扩大适用于被审计单位的合同相对人,限制了施工企业正当的合同权利,缺乏上位法依据,超越了地方立法权。

    此外,此刻各地对该问题所做的限定相互之间差异较大,也不利于法制统一和在全国范围内形成一致的市场规则。

    按照宪法、立法法的限定,地方性法规不得与法律相抵触,不得超越地方立法权限。为维护国家法制统一,对地方性法规中直接限定以审计结果作为竣工结算的依据和限定应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款,应当予以清理纠正。地方性法规限定的第三种情况,即限定建造单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据的条款,不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。

    审计准则是国家治理体系的重要组成局部,审计监督对保障国有资金的平安和效益,维护国家财经秩序,增进廉政建造具有重要作用。各地方应当在维护法制统一原则基础上,保障审计机关依照法定职权和程序加强审计监督,依法维护审计结论的权威性和强制力,包管审计劳动的有用性,保护审计人员的积极性,并依法维护合同当事人的合法权益。针对现实中存在的政府投资建造领域办理准则不健全、国有资金浪费严重等问题,应当在法律限定的框架内,多措并举,经过加强综合治理办法加以处置。一是加快培育健全工程造价咨询中介市场,加强中介市场的政府监督和行业自律,为建造单位和施工单位提供优质的造价咨询办事,以减轻审计机关的压力。二是加强对建造单位追责力度,对审计中发现的超概算、超预算等问题,强化建单位本身的行政责任和有关责任人的责任。三是对施工单位虚报、重复计算工程量等问题,可以经过民事仲裁或者诉讼等途径处置。四是对建造单位和施工单位恶意串通骗取国家资金的,可以经过合同无效等法律限定的准则处置。五是对构成犯罪的单位和个人,可以由司法机关依法追究刑事责任。

全国人大常委会法工委

2018年2月22日

 

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